Accesul la informație și transparența în procesul decizional: evoluție și ... inerție. Raport anual de monitorizare 2011

Accesul la informație și transparența în procesul decizional în Republica Moldova sunt caracterizate printr-o evoluție nesemnificativă la nivel central, dar și printr-o inerție cronică la nivel raional și local. Aceasta este concluzia de baza a Raportului de monitorizare pe anul 2011, elaborat de Centrul “Acces-info” (Vezi raportul aici).

În ultima perioadă, Guvernul de la Chișinău a întreprins mai multe măsuri complexe și concrete în acest domeniu, inclusiv prin adoptarea unor acte normative, mai ales în vederea dezvoltării și aplicării unor tehnologii informaționale performante, inclusiv în calitate de membru al Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă, activități care ar putea impulsiona calitatea procesului participativ în ansamblu.

Totuși, chiar și după aproape 12 ani de la adoptarea Legii privind accesul la informație, nu putem vorbi, din păcate, nici despre o schimbare radicală în ceea ce privește cultura deschiderii instituțiilor publice, pe de o parte, nici despre o creștere a interesului cetățenilor față de realizarea dreptului la informație, pe de altă parte.

Astfel, au fost primite răspunsuri în termenul stabilit de legislație doar la 49 la sută din  cererile expediate în cadrul monitorizării. Cele mai multe răspunsuri în termen au dat organele de drept și de control – 84 la sută, ministerele – 64 la sută, pe când primăriile localităților din centrele raionale n-au răspuns în genere la circa 60 la sută din cererile expediate de către diferite categorii de solicitanți – organizații neguvernamentale de nivel național și local, mass-media de nivel național și regional, de către cetățeni. Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice și Corupției și Serviciul de Informații și Securitate au oferit răspuns în termen la toate cele 14 cereri primite, pe când Ministerul Educației, Ministerul Mediului și Ministerul Transporturilor și Infrastructurii Drumurilor au dat răspunsuri în termen doar la 28 la sută din cereri. De asemenea, Consiliul Coordonator al Audiovizualului a refuzat să răspundă la 12 cereri din 14. Printre “campioanele” refuzurilor tacite se află Agenția Medicamentului, Serviciul Hidrometeorologic de Stat – 80 la sută, Agenția Turismului – 57 la sută, Agenția Rezerve Materiale – 43 la sută. Nu au răspuns la nici o cerere de acces  la informație Consiliul raiona Florești și Taraclia, fiecare a patra primărie a localităților din centrele raionale.

Comparativ cu anul 2010, rata răspunsurilor în termen primite de la ministere s-a redus cu 5 la sută, de la autorităţile administrative, instituţiile şi organizaţiile centrale – cu 18 la sută, de la consiliile municipale şi raionale – 17 la sută, iar de la primăriile localităţilor din centrele raionale – cu 13 la sută.

În cadrul monitorizării, fiecare din cele 14 cereri de informaţie conţineau câte 3 solicitări specifice din domeniul transparenţei decizionale, combaterii corupţiei, achiziţiilor publice, finanţe şi buget, unele dintre ele având un caracter sensibil sau elementar.

Ca şi în anii precedenţi, rata răspunsurilor complete la solicitări rămâne a fi nesatisfăcătoare, constituind mai puţin de jumătate – 47 la sută, răspunsurile incomplete fiind de 3 la sută, iar cele formale – de 5 la sută. Ponderea cea mai mare a răspunsurilor complete le revine organelor de drept şi de control – 70 la sută, pe când autorităţile din cadrul conducerii de vârf sunt lidere la oferirea răspunsurilor formale, iar instituţiile subordonate ministerelor au oferit mai des, decât alte categorii de instituţii, refuzuri în scris. Totodată, Parlamentul Republicii Moldova a dat răspunsuri complete la doar 43 la sută din solicitări, iar Aparatul Preşedintelui Republicii a înregistrat răspunsuri incomplete sau formale la fiecare a patra solicitare. De asemenea, Parlamentul nu a oferit nici un răspuns complet la solicitările legate de transparenţa decizională şi a răspuns doar în proporţie de 33 la sută la solicitările ce vizau bugetul şi finanţele. Pe de altă parte, Guvernul şi Aparatul Preşedintelui Republicii s-au eschivat de la mai multe solicitări ce vizau achiziţiile publice.

Cele mai multe răspunsuri complete în cadrul monitorizării, le-au dat primăria Şoldăneşti, Consiliul Naţional pentru Protecţia Datelor cu Caracter Personal, Serviciul de Informaţii şi Securitate, Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene, Agenţia de Stat pentru Proprietate Intelectuală, Consiliul raional Ştefan Vodă şi Primăria Ungheni – peste 92 la sută din solicitări.

Pentru autorităţile administrative, instituţii şi organizaţii centrale cele mai problematice solicitări au fost cele legate de cazurile de corupţie şi solicitările referitoare la buget şi finanţe. Doar fiecare a cincea instituţie, subordonată unor ministere, au oferit răspunsuri complete la cel puţin una din 6 categorii de solicitări.

Cele mai puţine răspunsuri complete la solicitări au oferit consiliile raionale Dubăsari, Anenii Noi şi Briceni. Printre codaşi se numără şi Consiliul municipal Chişinău care are la activ doar 19 la sută de răspunsuri complete. Dacă în cazul consiliilor raionale s-au remarcat doar două instituţii care nu au oferit răspunsuri complete la nici o solicitare, atunci în cazul primăriilor din centrele raionale proporţia este de o treime. Instituţiile publice monitorizate au reacţionat mai responsabil în cazul instituţiilor mass-media, în special a mass-media de nivel regional, precum şi în cazul cetăţenilor – cu o rată de răspuns de peste 57 la sută, în schimb, orgnizaţiile neguvernamentale, în mod special cele de nivel local, au fost ignorate mai des.

Studiul arată că diferite tipuri de instituţii recţionează în mod diferit la solicitările expediate de diferite categorii de solicitanţi. Astfel, conducerea de vârf a reacţionat cu mai multă seriozitate la solicitările mass-media şi ale organizaţiilor de nivel local, precum şi a cetăţenilor, în schimb a ignorat în proporţie mai mare solicitările mass-media şi cele ale organizaţiilor neguvernamentale de nivel naţional;

organele de drept şi de control au acordat o atenție mai mare solicitărilor expediate de cetăţeni, ignorând mai des solicitările mass-media și ale organizaţiile de nivel local;

autorităţile administrative, instituţiile şi organizaţiile centrale au reacţionat mai complex la solicitările mass-media, dar au înregistrat rezultate mai joase la solicitările organizaţiilor neguvernamentale;

instituţiile subordonate ministerelor, au oferit mai multe răspunsuri la solicitările mass-media de nivel regional şi au ignorat în proporţie mai mare celelalte categorii de solicitanţi;

consiliile raionale şi primăriile din centrekle raionale au ignorat preponderent organizaţiile neguvernamentale de nivel local.

Contrar presupunerilor, nu s-au înregistrat diferenţe semnificative la reacţiile instituţiilor publice monitorizate în funcţie de tipurile de solicitări. Totuşi, autorităţile/instituţiile publice monitorizate s-au dovedit a fi mai puţin receptive la solicitările legate de cazurile de corupţie şi de achiziţiile publice.

Comparativ cu anul 2010, rata răspunsurilor complete la solicitări s-a redus de la 50 la 47 la sută. Cu excepţia organelor de drept, ministerelor şi autorităţilor administrative, instituţiile şi organele centrale, celelalte tipuri de instituţii au înregistrat indici în descreştere – conducerea de vârf cu 7 la sută, consiliile municipale şi raionale cu 5 la sută, iar primăriile localităţilor din centrele raionale – cu 19 la sută.

În cadrul monitorizării au fost contatate mai multe probleme şi lacune privind asigurarea accesului la informaţie, cum ar fi:

-          confundarea cererilor de acces la informaţie cu petiţiile;

-          reticenţa unor funcţionari în a oferi operativ şi integral informaţiile solicitate;

-          lipsa unui sistem integru, complex şi eficient al managementului informaţional în majoritatea autorităţilor şi instituţiilor publice;

-          utilizarea ineficientă, în multe cazuri inadecvată, a mijloacelor de comunicare electronică în procesul de rezolvare a cererilor;

-          tentaţiile unor ministere de a elabora proiecte de modificare a Legii privind accesul la informaţie cu încălcarea standardelor internaţionale.

În opinia autorilor studiului, în scopul respectării dreptului la informaţie sunt necesare un şir de măsuri concrete, inclusiv:

-          ajustarea tuturor actelor normative la cerinţele Legii privind accesul la informaţie;

evitarea oricăror modificări la legislaţie în domeniul accesului la informaţie şi a transparenţei în procesul decizional fără respectarea strictă a tehnicii legislative şi a consultării experţilor în materie din cadrul societăţii civile;

-          interpretarea prevederilor Legii privind accesul la informaţie în sensul aplicării ei şi nu în sensul restrângerii accesului la informaţie, deoarece excepţiile sunt de strictă interpretare;

-          stabilirea unor proceduri de actualizare permanentă a informaţiilor oferite din oficiu;

-          desemnarea unei agenţii responsabile prntru monitorizarea şi asigurarea accesului la informaţie;

-          consolidarea abilităţilor de management al procesului informaţional;

-          crearea în perspectivă a unei platforme tehnologice/unui potral în care ar putea fi procesate toate cererile, expediate către toate instituţiile publice, asigurându-se, astfel, transparenţa fiecărei etape a procesului cerere-răspuns, incluzând solicitările, tipul şi evoluţia fiecărei cereri, precum şi termenul, complexitatea răspunsurilor din partea fiecărei instituţii publice;

-          o asemenea platformă  ar contribui într-un mod substanţial la interacţiunea directă cetăţeni-instituţii publice-cetăţeni în domeniul accesului la informaţie, transparenţei instituţionale şi decizionale.

Este important ca iniţiativele privind e-Transformare şi Datele Deschise (OPEN Data) să fie ancorate într-un cadru mai larg de reforme care să se concentreze pe îmbunătăţirea întregului sistem de responsabilizare a guvernării.

Desfăşurarea procesului participativ

Cadrul legal privind transparenţa în procesul decizional este dezvoltat şi acceptabil, cu excepţia unor reglementări procedurale care ar trebui modificate pentru a le spori eficienţa. Totuși, implementarea, pas cu pas, a legislaţiei decurge anevoios, procesul participativ fiind conceput în mai multe cazuri ca o povară, ci nu ca o necesitate pentru elaborarea unor decizii mai calitative şi a stabilirii unui dialog viabil şi permanent cu cetăţenii.

Persistă, pe de o parte, neîncrederea mai multor funcţionari publici în posibilităţilor organizaţiilor neguvernamentale de a participa în mod eficient la procesul decizional, pe de altă parte, se poate constata o neînţelegere din partea societăţii civile atunci când este vorba de constrângerile în materie de proceduri şi resurse financiare, umane etc., cu care se confruntă instituțiile publice.

Mulţi reprezentanţi ai ministerelor, altor autorităţi administrative centrale consideră cel mai facil mijloc de consultare publică simpla plasare pe site a proiectelor de acte normative de abia în faza finală de elaborare a acestora. Aceasta constituie o eroare gravă, o denaturare a esenţei procesului participativ, deoarece plasarea pe site a unor proiecte nici pe de parte nu înseamnă consultare, ci doar informarea publicului.

Printre alte deficienţe existente se numără:

- lipsa unei culturi participative atât la nivel de autorităţi publice cât şi la nivel de societate civilă;

managementul nesatisfăcător de organizare şi desfăşurare a procesului participativ-planificarea simplistă a activităţilor, necunoaşterea cerinţelor faţă de anumite forme şi metode consultative, aplicarea neadecvată a acestora;

- inaccesibilitatea unor factori de decizie, lipsa de interes pentru opiniile cetăţenilor;

- formalismul la organizarea consultărilor publice, care, de multe ori, din păcate, au ca scop bifarea unor activităţi, dar nu recepţionarea unui număr cât mai mare de propuneri şi recomandări;

- la mai multe audieri, “mese rotunde”, şedinţe ale grupurilor de lucru participă doar funcţionarii publici, fără a apela la colaborarea cu organizaţiile neguvernamentale, fără a invita cetăţenii.

O cauză serioasă care afectează funcţionarea eficientă a Legii privind transparenţa în procesul decizional o constituie lipsa unor sancţiuni clare, specifice şi viabile care să poată fi aplicate în toate cazurile când prevederile acesteia sunt încălcate.

În scopul extinderii şi eficientizării transparenţei în procesul decizional sunt necesare un şir de măsuri concrete, inclusiv:

- crearea unui sistem de informare, consultare, dar şi de dialog cu asociaţiile legal constituite, cu mass-media şi părţile interesate, în ansamblu, şi în cazuri concrete;

- crearea unui sistem funcţional de consultare din faza de iniţiere a elaborării deciziilor, folosirea mai eficientă a paginilor web ale autorităţilor şi instituţiilor publice în scopul unei informări complexe, operative şi realiste a cetăţenilor.

Pentru crearea, consolidarea şi aplicarea unui management eficient în administrarea publică de toate nivelurile este necesară schimbarea de atitudine faţă de rolul, importanţa şi eficienţa participării cetăţeneşti, transparenţa decizională necesitând şi un act de voinţă politică adecvată şi eforturi concrete  cu caracter administrativ şi managerial.

Studiul apare în cadrul Proiectului „Asigurarea participării publice în procesul de luare a deciziilor şi accesului eficient la informaţie”, parte componentă a Proiectului „Asigurarea Bunei Guvernări prin sporirea participării publice”, compartimentul „Restabilirea conexiunilor dintre populaţie şi guvernare”; este elaborat şi editat cu suportul Agenţiei Suedeze pentru Dezvoltare şi Cooperare Internaţională şi Fundaţiei „Soros-Moldova”, care nu subscriu şi nu răspund pentru conţinutul acestui studiu.

Centrul “Acces-info”

Relații:

e-mail:  accesinfo1@yahoo.com

tel.: 069167820, 069441661